Gastbeitrag von Dipl.-Verwaltungsbetriebswirt Werner Leitzen
Am 1. August 2009 ist das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 29.07.2009 (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) in Kraft getreten, nachdem es am 31.07.2009 im Bundesgesetzblatt (BGBI. I S. 2248) verkündet wurde. Die Änderung betrifft die Überschrift zu Abschnitt VIIIa GG (Grundgesetz), die Einfügung der Artikel 91c und 91d GG sowie eine Änderung der Artikel 104b, 109, 109a, 115 und 143d.GG.
Mit den Änderungen des Grundgesetzes ist der wohl wichtigste Teil der Föderalismusreform II in Kraft getreten. Hatten auch sämtliche bisherigen Verfassungsänderungen keinerlei Auswirkungen auf die IT- Beschaffungen und IT-Beschaffer der öffentlichen Hand – mit der aktuellen Änderung sind die Voraussetzungen dafür geschaffen worden, dass sich dies in absehbarer Zukunft ändern dürfte.
Grund hierfür ist der neu aufgenommene Artikel 91c GG. Dieser lautet:
Artikel 91 c
(1) Bund und Länder können bei der Planung, der Errichtung und dem Betrieb der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme zusammenwirken.
(2) Bund und Länder können aufgrund von Vereinbarungen die für die Kommunikation zwischen ihren informationstechnischen Systemen notwendigen Standards und Sicherheitsanforderungen festlegen. Vereinbarungen über die Grundlagen der Zusammenarbeit nach Satz 1 können für einzelne nach Inhalt und Ausmaß bestimmte Aufgaben vorsehen, dass nähere Regelungen bei Zustimmung einer in der Vereinbarung zu bestimmenden qualifizierten Mehrheit für Bund und Länder in Kraft treten. Sie bedürfen der Zustimmung des Bundestages und der Volksvertretungen der beteiligten Länder; das Recht zur Kündigung dieser Vereinbarungen kann nicht ausgeschlossen werden. Die Vereinbarungen regeln auch die Kostentragung.
(3) Die Länder können darüber hinaus den gemeinschaftlichen Betrieb informationstechnischer Systeme sowie die Errichtung von dazu bestimmten Einrichtungen vereinbaren
(4) Der Bund errichtet zur Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder ein Verbindungsnetz. Das Nähere zur Errichtung und zum Betrieb des Verbindungsnetzes regelt ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates.
1. Begründung des Gesetzesantrages
In der Begründung des Gesetzesantrages zur Grundgesetzänderung vom 24. März 2009 der Länder Baden-Württemberg und Bremen heißt es:
Zentrales Anliegen der Neuregelung ist die Verbesserung der Zusammenarbeit von Bund und Ländern sowie unter den Ländern im Bereich der Nutzung der informationstechnischen Systeme sowie beim Datenaustausch zwischen Bund und Ländern.
Die Verwaltungen von Bund und Ländern nutzen zur Erfüllung der ihnen zugewiesenen Aufgaben zunehmend leistungsfähige Systeme der Informationstechnik. Es ist davon auszugehen, dass sich die Bedeutung der Informationstechnik für die öffentliche Verwaltung zukünftig noch erhöht.
Die Informationstechnik hat darüber hinaus in den letzten Jahren wesentlich zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung beigetragen. Die Reduzierung von Bürokratiekosten und die Verbesserung der Serviceleistung der Behörden sind wesentlich durch Errichtung oder Erweiterung von informationstechnischen Systemen erreicht worden.
Die in eigener Verantwortung der jeweiligen Träger der Verwaltung zu beschaffenden und auszugestaltenden informationstechnischen Systeme des Bundes und der Länder können ihren vollen Nutzen für die öffentliche Verwaltung langfristig nur entfalten, wenn und soweit sie als Infrastrukturen begriffen und ausgestaltet werden, die auf der Basis von vereinbarten Interoperabilitäts- und Sicherheitsstandards den Datenaustausch zwischen den Systemen des Bundes und der Länder gewährleisten. Das macht es notwendig, ein Zusammenwirken von Bund und Ländern hinsichtlich ihrer informationstechnischen Systeme zu ermöglichen.
Die Behandlung der informationstechnischen Systeme des Bundes und der Länder als jeweils eigenständige aber notwendigerweise verbundene Infrastrukturen unabhängig von den konkreten Fachaufgaben der jeweiligen Verwaltungen trägt der Tatsache Rechnung, dass die Art des Einsatzes der Informationstechnik sich in Wirtschaft und Verwaltung erheblich geändert hat. Waren lange Zeit informationstechnische Systeme ausschließlich durch die jeweilige Fachaufgabe geprägt und allein für eine einzelne Fachaufgabe errichtet, ist mittlerweile eine Vielzahl von Basissystemen entstanden, die für unterschiedliche Fachaufgaben genutzt werden. Dazu gehören beispielsweise Netze und Sicherheitssysteme. Bei der Unterstützung von Fachaufgaben wird auf diese informationstechnischen Systeme und häufig auch auf Dienstleistungen von fachübergreifenden Informationstechnik-Dienstleistern der öffentlichen Verwaltung zurückgegriffen. Diese der öffentlichen Verwaltung insgesamt zur Verfügung stehende IT-Infrastruktur soll durch Bund und Länder in dem erforderlichen Umfang auch unabhängig von einzelnen Fachaufgaben gemeinsam weiterentwickelt werden.
Mit Artikel 91c wird die Grundlage für eine Bund-Länder-Zusammenarbeit im Bereich der Informationstechnik geschaffen. Damit erhalten Bund und Länder die Möglichkeit, die Mechanismen der IT-Steuerung - soweit nötig - zu institutionalisieren. Sie können ihre bislang nur in Teilbereichen stattfindende freiwillige Zusammenarbeit zu einem dauerhaften planvollen Zusammenwirken bei der Ausgestaltung der öffentlichen IT weiter entwickeln. Die damit einhergehenden Verbesserungen der öffentlichen Informationstechnik werden dazu beitragen, dass die öffentliche Verwaltung in Zukunft noch schneller, effizienter und kostengünstiger arbeiten kann.
Der vorgesehene Regelfall der Art und Weise der Zusammenarbeit durch Vereinbarungen und gemeinsame Abstimmung der IT-Steuerung in einem Gremium von Bund und Ländern trägt der Verteilung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern Rechnung. Die Zuweisung der Gesetzgebungskompetenz für die Errichtung und den Betrieb eines Verbindungsnetzes zur Koppelung der informationstechnischen Netze von Bund und Ländern sowie der Verwaltungskompetenz für die Errichtung des Verbindungsnetzes nimmt den Grundgedanken auf, dass der Bund auch für andere länderübergreifende Infrastrukturen wie Fernstraßen und Wasserwege eine Zuständigkeit hat, während ansonsten die grundsätzliche Verwaltungskompetenz bei den Ländern liegt.
Im „Besonderen Teil“ des Gesetzesentwurfes zu Artikel 91 c GG heißt es weiter:
Informationstechnische Systeme umfassen die technischen Mittel zur Verarbeitung und Übertragung von Informationen.
Absatz 1 schafft eine Grundlage für Bund und Länder, bei der Informationstechnik zusammenzuwirken. Die Vorschrift ist angesichts des ständigen Fortschritts der Informationstechnik und ihrer wachsenden Bedeutung für die öffentliche Verwaltung weit gefasst. Bund und Länder sollen in die Lage versetzt werden, auf die mannigfaltigen Herausforderungen und Chancen der Informationstechnik, auch soweit sie heute noch unbekannt sind, angemessen und zeitnah zu reagieren. Die weite Fassung der Norm ermöglicht zudem die einheitliche Umsetzung der im IT-Bereich zunehmenden EU-Vorgaben.
Das Zusammenwirken von Bund und Ländern nach Absatz 1 umfasst das tatsächliche und das rechtliche Zusammenwirken. Die Gestaltung informationstechnischer Systeme ist regelmäßig langfristig angelegt und in Anschaffung und Betrieb kostenintensiv.
Es besteht daher ein Bedürfnis nach rechtlicher Planungssicherheit und ein Interesse an dauerhaften sowie flexiblen Lösungen. Die Bund-Länder-Zusammenarbeit kann durch Vereinbarungen, in denen die Art und Weise der Zusammenarbeit näher ausgestaltet wird, geregelt werden. Für ihre Zusammenarbeit können Bund und Länder insbesondere die notwendige Gremienstruktur (IT-Planungsrat) schaffen und die hierfür erforderlichen Vereinbarungen treffen, um die bisherigen Gremien (insbesondere Arbeitskreis der Staatssekretäre für E-Government in Bund und Ländern, Vorhaben aus dem Projekt "Deutschland-Online", Kooperationsausschuss von Bund und Ländern für automatisierte Datenverarbeitung) mit allen Untergremien abzulösen. Die Möglichkeit, Vereinbarungen zu treffen, stellt ein geeignetes Instrument dar, um die Interessen aller Beteiligten zu wahren.
Wenngleich eine Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern regelmäßig die sinnvollste Alternative darstellen dürfte und daher grundsätzlich wünschenswert erscheint, bietet Absatz 1 auch eine Grundlage für Kooperationen zwischen dem Bund und einzelnen bzw. mehreren Ländern und für die Kooperation zwischen allen bzw. mehreren Ländern. Soweit die Verwaltungsautonomie der Länder reicht, sind diese frei, in jeweils eigener Verantwortung darüber zu bestimmen, ob und inwieweit sie mit dem Bund und anderen Ländern in IT-Fragen zusammenarbeiten möchten. Entscheidet sich ein Land jedoch gegen eine Zusammenarbeit, darf dies andere kooperationswillige Länder und den Bund nicht blockieren. Auch können Konstellationen auftreten, in denen ein Zusammenwirken von Bund und lediglich einem Teil der Länder von vornherein die sinnvollste Alternative zur besten Wahrnehmung von Aufgaben bildet.
Absatz 2 Satz 1 konkretisiert das Zusammenwirken nach Absatz 1. Zweck dieser Zusammenarbeit ist die Sicherstellung eines effizienten, sicheren und schnellen Datenaustauschs.
Durch die Einigung des Bundes und der Länder auf einheitlich anzuwendende Standards soll die Interoperabilität des Datenaustausches des Bundes und der Länder auf einfache, nachvollziehbare und wirtschaftliche Art und Weise sichergestellt werden. Zudem soll sichergestellt werden, dass Daten in Systeme anderer Verwaltungen ohne Medienbrüche übernommen werden können. Dazu können Bund und Länder gemeinsam Vereinbarungen treffen, welche das Ziel haben, die für die Binnen- und Außenkommunikation der informationstechnischen Systeme des Bundes und der Länder erforderlichen Standards in einem zu beschreibenden, beschleunigten Verfahren rechtsverbindlich und unabhängig davon, ob Bundes- oder Landesgesetze ausgeführt werden, festzulegen. Gleichzeitig bleibt es in der Entscheidung jedes Verwaltungsträgers, welche technischen Mittel er für die von ihm gewählte Form der Aufgabenwahrnehmung einsetzt. Die Interoperabilitätsstandards betreffen in erster Linie Datenformate. Zu diesen Interoperabilitätsstandards gehören auch Standards für Verfahren zur Datenübertragung.
Absatz 2 Satz 2 beinhaltet die verfassungsrechtliche Möglichkeit, in Verträgen zwischen Bund und Ländern über die Grundlagen der Zusammenarbeit eine Abweichung vom Einstimmigkeitsprinzip vorzusehen. Bislang waren Einigungen, soweit es sie im Bereich informationstechnischer Systeme überhaupt gab, dadurch geprägt, dass eine Vielzahl von Gremien einstimmig entscheiden musste. Damit war die Standardsetzung häufig zu langsam und zu schwerfällig. Zudem beschränkten sich die Einigungen in der Regel auf unverbindliche, nicht durchsetzbare Empfehlungen.
Mit der Ermöglichung von Mehrheitsentscheidungen soll die Dauer der Entscheidungsfindung deutlich verkürzt werden, um sicher zu stellen, dass praxisgerechte und problemadäquate Lösungen in einer der Entwicklungsgeschwindigkeit der Informationstechnik adäquaten Zeitspanne gefunden werden können. Zudem soll eine höhere Verbindlichkeit für die Etablierung der beschlossenen Standards erreicht werden, und zwar auch dann, wenn einzelne Beteiligte ihre Zustimmung verweigern.
Die in Absatz 2 Satz 3 angeordnete Unabdingbarkeit des Kündigungsrechts trägt der Tatsache Rechnung, dass unter Berücksichtigung der Hoheitsrechte der Beteiligten im Anwendungsbereich der Norm künftig bindende Mehrheitsentscheidungen getroffen werden können.
Absatz 2 Satz 4 stellt klar, dass kostenrelevante Vereinbarungen im Sinne des Absatzes 2 stets auch einer Regelung der Kostentragungspflicht bedürfen.
Absatz 3 stellt klar, dass die Länder insbesondere im IT-Bereich zur Aufgabenerfüllung über die in Absatz 2 bestimmten Fälle hinaus und unabhängig vom Bund (Absatz 1) zusammenwirken können. Durch Vereinbarung ist es allen oder mehreren Ländern unbeschadet ihrer sonstigen Zuständigkeiten möglich, informationstechnische Systeme gemeinsam zu betreiben und hierfür auch gemeinsame Institutionen zu errichten. Diese Institutionen können auch als Organisationsformen des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit gegründet werden. Soweit es insbesondere landesverfassungsrechtliche Aufgabenzuweisungen zulassen, können die Länder auch Aufgaben oder Aufgabenteile diesen Institutionen zuweisen.
Die Möglichkeit der Länder, im Rahmen ihrer Aufgaben auch in anderen Bereichen zusammenzuwirken, bleibt unberührt.
Absatz 4 weist die Kompetenz für die Errichtung und den Betrieb eines Verbindungsnetzes zwischen den informationstechnischen Netzen des Bundes und der Länder dem Bund zu. Damit erhält der Bund die Aufgabe, mit dem Verbindungsnetz eine sichere Plattform für den bundländerübergreifenden Datenaustausch zu errichten, die auch von den Ländern für den länderübergreifenden Datenaustausch genutzt werden kann. Ziel ist es, dauerhaft und sicher die gegenseitige Erreichbarkeit aller Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung unmittelbar oder mittelbar über das Verbindungsnetz und die daran angeschlossenen Netze von Bund und Ländern zu ermöglichen.
Gleichzeitig verbleiben die Kompetenzen für die an das Verbindungsnetz angeschlossenen Bundes- und Landesnetze beim Bund bzw. dem jeweiligen Land.
Das Verbindungsnetz soll zudem die Verbindung der deutschen Verwaltungsnetze mit den Netzen der EU sicherstellen.
Dem Bund wird die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die näheren Regelungen hinsichtlich Errichtung und Betrieb eines solchen Netzes zugewiesen. Die darauf aufbauenden Regelungen zur Errichtung und zum Betrieb bedürfen der Zustimmung des Bundesrats, um die Berücksichtigung der Länderinteressen und deren Verwaltungskompetenzen hinsichtlich ihrer Landesnetze sicherzustellen. Die Kosten für Errichtung und Betrieb des Netzes trägt der Bund gemäß der finanzverfassungsrechtlichen Kostentragungspflicht des Artikels 104a Absatz 1. Die Anschlusskosten werden jeweils von dem für das angeschlossene Netz Zuständigen getragen.
